Atrybuty władcze wierzyciela publicznoprawnego w egzekucji administracyjnej

Wierzyciel w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym, na mocy definicji legalnej tego pojęcia zawartej w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 338/07, „[w] art. 1a pkt 13 u.p.e.a. ustawodawca zawarł ogólną definicję wierzyciela, pozwalającą tylko w części na ustalenie, kto może występować w postępowaniu egzekucyjnym w charakterze wierzyciela. Definicja wierzyciela została doprecyzowana w art. 5 u.p.e.a.”

Kogo obejmuje status wierzyciela i jakie ma kompetencje?

Wierzycielem jest organ administracji publicznej lub instytucja - państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna, również wówczas, gdy przedmiotem egzekucji jest obowiązek wynikający z wyroku sądu powszechnego, wydanego na rzecz osoby fizycznej. Wierzyciel, w rozumieniu u.p.e.a., pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, co nie zwalnia go od obowiązków podejmowania działań w celu zaspokojenia należności.
Funkcja wierzyciela przysługuje w pierwszej kolejności organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku. Instytucja wierzyciela w ustawie egzekucyjnej nie jest tożsama z instytucją wierzyciela w rozumieniu przepisów postępowania cywilnego. Działania wierzyciela w rozumieniu przepisów u.p.e.a. mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela.

Przez organ egzekucyjny należy rozumieć organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.).

Władcze kompetencje organów i rola wierzyciela

Organom samorządu terytorialnego przysługują władcze kompetencje w zakresie wydawania rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym oraz możliwość stosowania środków przymusu w celu wyegzekwowania obowiązków wynikających z aktów indywidualnych bądź bezpośrednio z przepisów prawa. Organy te, przeprowadzając egzekucję, i będąc jednocześnie wierzycielem, zobowiązane są do przestrzegania zasad postępowania, które określone zostały w u.p.e.a. oraz na mocy art. 18 tej ustawy w kodeksie postępowania administracyjnego.
Wierzyciel pełniący rolę podmiotu innego niż organ egzekucyjny ma uprawnienia strony, np. wysyła upomnienia (art. 15 u.p.e.a.), wystawia tytuły egzekucyjne (art. 26 u.p.e.a.), wnosi zażalenia na wybrane postanowienia (art. 34, art. 45 § 3 u.p.e.a.), żąda zawieszenia postępowania (art. 56 u.p.e.a.).

Jeżeli wierzyciel jednocześnie pełni funkcję organu egzekucyjnego, zakres jego praw i obowiązków rozszerza się o te kompetencje, które należą do organu egzekucyjnego, np. wszczęcie postępowania egzekucyjnego (art. 26 u.p.e.a.). Jednakże to powoduje, że wierzyciel-trzeba prowadzić postępowanie egzekucyjne jako organ; uprawnienia wierzyciela jako strony mogą ulec uszczueniu (na przykład brak możliwości złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, art. 34 ust. 5 u.p.e.a.). Potwierdził to wyrok NSA z 19 marca 2009 r. w sprawie II GSK 110/08.

Przepisy szczególne i praktyczne uprawnienia wierzyciela

Prawa i obowiązki wierzyciela mogą ulegać concretizacji nie tylko na podstawie u.p.e.a., ale także przepisów szczególnych, jak rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 700).

Wyrażanie stanowiska przez wierzyciela w przedmiocie zarzutów wniesionych przez zobowiązanego (art. 2 rozporządzenia).
Wydawanie postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu (art. 3 rozporządzenia).
Wnoszenie zażalenia na postanowienia dotyczące rozstrzygnięć lub zajęcia przez organ egzekucyjny (art. 17 u.p.e.a.).
Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w razie zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej nieruchomości (art. 10 rozporządzenia).
Wyrażanie zgody na potrącenie wzajemnych należności lub ich odmowa (art. 12 rozporządzenia).
Zwroty do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku (art. 13 rozporządzenia).
Skargi na naruszenie przepisów o licytacji (art. 14 rozporządzenia).
Wpłata zaliczki na pokrycie przewidywanych wydatków związanych z egzekucją z nieruchomości (art. 15 rozporządzenia).
Przejęcie nieruchomości (art. 16 rozporządzenia) i zabezpieczenie należności pieniężnej lub wykonania obowiązku niepieniężnego (art. 17 rozporządzenia).
Obciążenie nieruchomości hipoteką przymusową lub statku morskiego hipoteką morską przymusową (art. 18 rozporządzenia).

Dochodzenie odszkodowania od dłużnika na podstawie Kodeksu cywilnego (art. 491 k.c.) jest także możliwe, jeśli dłużnik nie wykonał lub nienależycie wykonał ciążące na nim obowiązki związane z realizacją zajęcia egzekucyjnego lub zabezpieczającego.

Podstawy wszczęcia i zakres przedmiotowy egzekucji administracyjnej

Podstawą wszczęcia egzekucji jest wezwanie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. W przypadku braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, egzekucja jest niedopuszczalna. Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 36 u.p.e.a.) również może stanowić podstawę do umorzenia lub zmiany czynności egzekucyjnych.

Egzekucja administracyjna dotyczy postępowania oraz środków przymusu stosowanych przez organy administracyjne w celu wyegzekwowania obowiązkowych danin i należności. Na gruncie u.p.e.a. egzekucja obejmuje obowiązki pieniężne i niepieniężne, takie jak podatki, grzywny, wynagrodzenia za pracę, świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego, środki na rachunkach bankowych, prawa z instrumentów finansowych, prawa majątkowe, ruchomości i nieruchomości.

W praktyce, ogólne zasady prowadzenia egzekucji w administracji stosuje się, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wierzyciel może żądać, aby organ egzekucyjny wszczął postępowanie, a także składać różnorodne wnioski dotyczące zabezpieczenia lub rozliczeń kosztów egzekucyjnych. Koszty egzekucji mieszczą się w zakresie 1%-10% wartości przedmiotu egzekucji i zależą od rodzaju czynności oraz przedmiotu egzekucji (rozdział 6 u.p.e.a.).

Właściwość miejscowa i zakres odpowiadających organów

Właściwość miejscowa organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości ustala się według miejsca położenia nieruchomości. W przypadku zobowiązanego, który ma miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim UE lub państwie trzecim, organem egzekucyjnym w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości jest organ będący jednocześnie wierzycielem. Właściwość nieruchomości ustala się według miejsca ich położenia; jeśli nieruchomość leży w kilku okręgach, prowadzi ją organ, w którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. W razie braku możliwości ustalenia właściwości, organ wyznacza organ wskazany w art. 22 ust. 3a u.p.e.a.

Organ egzekucyjny może upoważnić kierownika nieposiadającej osobowości prawnej jednostki organizacyjnej gminy do działania w jego imieniu jako organ egzekucyjny (art. 19 u.p.e.a.). W procesie egzekucji z różnych rodzajów majątku stosuje się odpowiednie przepisy u.p.e.a. i przepisów odrębnych, łącznie z przepisami Kodeksu cywilnego i prawa podatkowego.

Rola wierzyciela a koszt procesu i konsekwencje proceduralne

Wierzyciel, występując jako podmiot inny niż organ egzekucyjny, działa w granicach przysługujących mu praw strony. W sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, straci część uprawnień procesowych jako wierzyciel - np. nie może składać zażalenia na niektóre postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów. W takich przypadkach dzieje się to na rzecz sprawnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego i ochrony interesu publicznego.

Egzekucja administracyjna to wyraźne odrębienie od egzekucji sądowej prowadzonej przez komornika na podstawie tytułu wykonawczego uzyskanego w postępowaniu sądowym. W egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny jest kluczowym podmiotem prowadzącym czynności egzekucyjnych, a wierzyciel - podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku. W praktyce mogą występować sytuacje, w których wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot, co wymusza ograniczenia kilku uprawnień wierzycielskich, by uniknąć konfliktu interesów.

Przydatne zestawienie zakresu uprawnień

Podmiot	Przykładowe uprawnienia
Wierzyciel będący organem egzekucyjnym	Wszczęcie postępowania, prowadzenie czynności egzekucyjnych (ogólne zasady); ograniczenia w zakresie praw stron (np. brak zażalenia na wybrane postanowienia)
Wierzyciel będący stroną	Wysłanie upomnień, wystawienie tytułu wykonawczego, możliwość złożenia zażalenia, wniosek o wstrzymanie czynności, zgoda na potrąenie należności
Organ egzekucyjny	Stosowanie środków przymusu, prowadzenie egzekucji; wyznaczenie kierownika jednostki do działania w imieniu organu

Ważnym źródłem regulacji są także przepisy rozporządzeń wykonawczych, które precyzują obowiązki i prawa wierzyciela w poszczególnych etapach postępowania egzekucyjnego, a także wskazują, w jakich sytuacjach należy stosować konkretne środki egzekucyjne.

tags: #atrybuty #wladcze #wierzyciel #publicznoprawny