Wierzyciel i jego obowiązki w postępowaniu egzekucyjnym w administracji
Postępowanie egzekucyjne w administracji ma na celu doprowadzenie w drodze przymusu do realizacji obowiązków poddanych egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odgrywa ono istotną rolę w realizacji norm prawa administracyjnego. Dlatego też stan bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym jest nie tylko wyrazem nieskuteczności administracji, lecz również zjawiskiem niepożądanym z punktu widzenia realizacji interesu publicznego oraz norm prawa administracyjnego.
Ze stanem bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mamy do czynienia w sytuacji, gdy podmioty stojące na straży wykonania obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji nie podejmują działań, które by zmusiły zobowiązanego do spełnienia ciążącego na nim obowiązku, w przypadkach gdy nie wykonał on obowiązku dobrowolnie. Stan bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wiąże się z niezakończeniem tego postępowania w określonym terminie, lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności przez wierzyciela oraz przez organ egzekucyjny, bowiem na tych dwóch podmiotach postępowania egzekucyjnego ciąży obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązków niezrealizowanych przez zobowiązane do tego podmioty.
Ponadto, bezczynność może zagrażać realizacji interesu osób trzecich, których interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Jak bowiem słusznie zauważono w literaturze, w niektórych sytuacjach wykonaniem obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej będą zainteresowane podmioty niebędące wierzycielem w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc, które nie są legitymowane do podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji oraz zastosowania środków egzekucyjnych. Stwarza to konieczność zapewnienia takim podmiotom możliwości wnoszenia środków prawnych w tych sytuacjach, gdy wierzyciel lub organ egzekucyjny pozostaje w bezczynności. Środki te powinny służyć ochronie realizacji interesu tych podmiotów. Konieczność taka wynika z faktu, iż realizacja interesu podmiotów niebędących wierzycielami będzie uzależniona wyłącznie od tego, czy wierzyciel doprowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz czy organ egzekucyjny będzie podejmował czynności zmierzające do zastosowania oraz zrealizowania środków egzekucyjnych i doprowadzi do wykonania obowiązku.
Z tych też powodów ustawodawca w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadził dwa środki zaskarżenia służące przeciwdziałaniu bezczynności wierzyciela oraz bezczynności organu egzekucyjnego.
Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwa rodzime środki zaskarżenia służące przeciwdziałaniu bezczynności: skargę na bezczynność wierzyciela oraz skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.
Skarga na bezczynność wierzyciela
Prawo do zaskarżania bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przewiduje przepis art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedmiotem skargi ukonstytuowanej w tym przepisie jest bezczynność wierzyciela, a przesłanką warunkującą powstanie stanu bezczynności wierzyciela jest uchybienie w podjęciu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Obowiązek działania wierzyciela wynika z zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej, zwanej także zasadą prowadzenia egzekucji ex officio, którą konstytuuje przepis art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiąc, iż: „w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych”. Z zasady tej wynika, iż wierzyciel nie może się kierować własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, gdyż ciąży na nim ustawowy obowiązek podjęcia czynności, które doprowadzą do egzekucji administracyjnej w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku.
Zespół czynności wierzyciela podejmowanych w celu wszczęcia postępowania, a także w toku postępowania egzekucyjnego jest zróżnicowany w zależności od tego, czy wierzyciel i organ egzekucyjny będą tym samym podmiotem w danym postępowaniu, czy też nie. Czynnościami, do których podjęcia zobowiązany jest wierzyciel, i których niepodjęcie warunkuje bezczynność wierzyciela, będą wszelkie czynności zmierzające do wszczęcia postępowania. Określa je przede wszystkim art. 15 oraz art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Czynności, jakie powinien podjąć wierzyciel w celu doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, obejmują: doręczenie zobowiązanemu upomnienia, wystawienie tytułu wykonawczego i sporządzenie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Wskazuje się, iż bezczynność wierzyciela może się odnosić nie tylko do fazy poprzedzającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego, ale że również niepodejmowanie działań przez wierzyciela w samym toku postępowania egzekucyjnego może być uznane za bezczynność w rozumieniu art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela będzie wstrzymanie bądź niedokonanie czynności egzekucyjnych. Wynika to ze sformułowania użytego w art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zwrot „czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych” może wskazywać na szerszy zakres czynności niż tylko czynności zmierzające do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Za przykład czynności podejmowanej w toku postępowania przez wierzyciela, znajdującej się w zakresie zastosowania art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli czynności zmierzającej do zastosowania środków egzekucyjnych, wskazywane jest uprawnienie wierzyciela do zwrócenia się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku (art. 71 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Natomiast można ewentualnie rozważyć możliwość zakwalifikowania jako czynności zmierzającej do zastosowania środków egzekucyjnych zajęcie stanowiska przez wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów (art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wiąże się to z faktem, iż w przypadkach gdy wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, co uniemożliwia zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego.
Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego
Skarga na przewlekłość postępowania służy zwalczaniu bezczynności organu egzekucyjnego. Pewną wątpliwość co do przedmiotu tej skargi budzi brzmienie art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem „przewlekłość postępowania egzekucyjnego”. Niewątpliwie stan przewlekłości postępowania będzie powodował niepodjęcie przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych, którymi są „wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego” (art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Czynności egzekucyjne obejmują wszelkie czynności, które polegają na samym skierowaniu środka egzekucyjnego do zobowiązanego lub innego uczestnika postępowania (będą to czynności „zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego”) oraz wszelkie czynności prowadzące do jego wykonania (czynności „zmierzające do zrealizowania środka egzekucyjnego”). Wystarczającym warunkiem, by zaistniał zaskarżalny stan przewlekłości postępowania, będzie niepodjęcie przez organ egzekucyjny jakiejkolwiek czynności egzekucyjnej, niezależnie od jej charakteru. Natomiast nie jest dopuszczalne łączenie pojęcia przewlekłości postępowania z brakiem działania innych niż organ egzekucyjny podmiotów postępowania egzekucyjnego, gdyż organ egzekucyjny nie jest odpowiedzialny za przedłużanie postępowania egzekucyjnego wskutek działania lub bezczynności innych podmiotów tego postępowania, np. zobowiązanego.
Dlatego też zasadne wydaje się przyjęcie, że stan „przewlekłości postępowania” może każdorazowo wystąpić jedynie w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a więc w przypadku jego rzeczywistej bezczynności i w konsekwencji, że użyte w art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sformułowanie „przewlekłość postępowania” ma charakter stylistyczny, a przedmiotem zaskarżenia na podstawie tego przepisu będzie bezczynność rozumiana jako brak konkretnego działania organu egzekucyjnego.
Postępowanie administracyjne | WOS w Pigułce
Podmioty uprawnione do wniesienia skargi
Krąg podmiotów, które mogą przeciwdziałać bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym poprzez złożenie omawianych skarg, został określony w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bardzo szeroko.
Skarga na bezczynność wierzyciela
Zgodnie z treścią art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, legitymacja do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela została przyznana, po pierwsze, każdemu, czyj jakikolwiek interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, a po drugie, prawo do złożenia skargi na bezczynność wierzyciela przysługuje organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku.
Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego
Ustawa równie szeroko określa krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. Przede wszystkim, na podstawie art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje zobowiązanemu. Natomiast zgodnie z art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi jest również wierzyciel, przy czym w tym wypadku skarga nie będzie przysługiwała, jeśli wierzyciel będzie jednocześnie organem egzekucyjnym, ponadto skargę tę mogą wnieść podmioty, których interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, a także organy zainteresowane wykonaniem obowiązku.
Należy z aprobatą podkreślić udzielenie ochrony prawnej w przypadku obu skarg nie tylko interesowi prawnemu, lecz również interesowi faktycznemu. Wprowadzenie szerokiego kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym jest korzystnym rozwiązaniem. Przyznanie legitymacji do skorzystania ze środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji osobom, których interes faktyczny został naruszony niewykonaniem obowiązku egzekwowanym w drodze egzekucji administracyjnej, przyczynia się do zwiększenia skuteczności rozwiązań służących przeciwdziałaniu sytuacji, gdy w wyniku bezczynności wierzyciela lub organu egzekucyjnego nie są egzekwowane obowiązki poddane egzekucji administracyjnej.
Obowiązki informacyjne organów administracji
W postępowaniu administracyjnym nie ma obowiązku zastępstwa strony przez profesjonalnych pełnomocników. Dlatego też formułowane pisma i wezwania powinny być dla strony maksymalnie zrozumiałe. W Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano też dla organów administracji szereg obowiązków związanych z wyjaśnianiem stronom postępowania sprawy i jej podstaw prawnych. Taki obowiązek zawiera chociażby art. 9 k.p.a., zgodnie z którym Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Przepisy te są uszczegóławiane dalej w różnych miejscach kodeksu. Jednym z istotnych - obowiązujących od 1 czerwca 2017 r. - przepisów w tym zakresie jest art. 79a k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu: W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
Przepis zawiera także § 2 o treści: W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Przyglądając się temu przepisowi, dochodzimy do wniosku, że jeżeli postępowanie toczy się z inicjatywy strony (zostało wszczęte na jej wniosek), to jeszcze w czasie jego trwania - i to nie tylko przed wydaniem decyzji, ale w takim czasie, żeby stronie umożliwić jakieś dalsze działania przed wydaniem decyzji - organ administracji powinien przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy w sprawie i wskazać stronie, czego brakuje, aby mogła zostać wydana decyzja zgodna z wnioskiem. Ma to kapitalne znaczenie, gdyż strona - posiadając taką wiedzę - może pospieszyć z brakującymi dokumentami albo przynajmniej ma z odpowiednim wyprzedzeniem świadomość, że nie zostały spełnione określone wymogi dla wydania potrzebnej jej decyzji.
W praktyce niestety przepis art. 79a k.p.a. - choć niedawno obchodził czwartą rocznicę wejścia w życie - jest stosowany raczej po macoszemu. W wielu postępowaniach administracyjnych takie wezwanie, jakiego wymaga art. 79a § 1 k.p.a., nie pojawia się w ogóle. W innych po stronie organów administracji zdaje się funkcjonować swoiste przeświadczenie, że przepis ten powinien być stosowany tylko wobec stron nieporadnych, niezorientowanych zupełnie w rzeczywistości prawnej, i w sprawach określonego rodzaju, np. związanych z przyznawaniem świadczeń pomocy społecznej. Takiego różnicowania jednakże przepis w żadnym miejscu nie zawiera.
Przypomniał o tym ostatnio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyroku z 18 listopada 2020 r., II SA/Bd 13/20, gdzie wskazał na potrzebę informowania także o bardzo szczegółowych i specjalistycznych wymaganiach wynikających z przepisów prawa i to w kontekście Prawa budowlanego i wniosków składanych na jego podstawie: Obowiązek organu wynikał z treści samego podania o udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro wnioskodawca wnosi o udzielenie pozwolenia na budowę z którego wynika omawiana lokalizacja budynku, to trudno założyć, że wnioskodawca wnosząc o lokalizację, wynikającą z planu zagospodarowania działki, jednocześnie przeciwstawia się tej lokalizacji, a więc przeciwstawia się możliwości, którą daje przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego. Jeżeliby nawet tak odczytać wolę strony, a więc jako wyrażającą stanowisko wewnętrznie sprzeczne, to przy takim odczytaniu stanowiska wnioskodawcy, obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej sprzeczności. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, nie precyzuje w jakikolwiek sposób trybu, sposobu złożenia i treści wniosku co do zastosowania regulacji na stan prawny do 31.12.2017 r. Brak określenia więc ścisłych warunków formalnych takiego wniosku umożliwia organowi podjęcie próby odczytania rzeczywistej woli strony (w sytuacji, kiedy ma rzecz jasna wątpliwości co do stanowiska strony), co do skorzystania z możliwości złożenia omawianego wniosku, poprzez zobowiązanie jej do oświadczenia się w tym zakresie, po złożeniu przez nią wniosku o pozwolenie na budowę. Ustawodawca nie dookreślił formuły złożenia wniosku w trybie (§ 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego), co do sposobu, a w szczególności terminu jego wniesienia. Uznanie więc, że musiał to uczynić równocześnie ze złożeniem podania o pozwolenie na budowę nie wynika z żadnego przepisu. Co istotniejsze jednak, obowiązek organu wyjaśnienia stronie możliwości złożenia omawianego wniosku, ze wskazaniem do tego podstawy prawnej, wynika z treści art. 79a § 1 KPA. Jest to o tyle istotne, że sprawa dotyczyła rozbudowy, przebudowy i nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego na lokal handlowy. O pozwolenie zatem z pewnością występował przedsiębiorca, mający co najmniej pewne rozeznanie w sferze prawnej prowadzonej działalności. Rozstrzygnięcie takie zasługuje tym samym na aprobatę i przypomina zarówno stronom, jak i organom administracji o istocie regulacji wynikającej z art. 79a k.p.a. i sposobie jej stosowania.
tags: #wierzyciel #zakres #obowiazkow #kpa