Nieprzewidziane wydatki i tytuły wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego
Zasady prowadzenia gospodarki finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych, czyli również jednostkach samorządu terytorialnego (JST), zostały określone w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Jej podstawą jest uchwała budżetowa, na którą składa się budżet oraz wymagane załączniki. Budżet z kolei definiowany jest jako plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów z mocą obowiązywania w danym roku budżetowym.
Czynności związane z wykonywaniem uchwalonego budżetu jednostki samorządu terytorialnego (JST) zostały określone przez ustawodawcę w art. 247 - 271 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Należą do obligatoryjnych obowiązków organu wykonawczego JST, czyli wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu lub zarządu województwa.
Wydatki nieprzewidziane a zmiana budżetu
Wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych.
Jednakże, z przepisów nie wynika, że wójt jest uprawniony do samodzielnego przenoszenia wydatków pomiędzy działami w budżecie gminy. Jego kompetencje zostały dookreślone m.in. w art. 247 ust. 1 u.f.p., gdzie postanowiono, że budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej zarząd. Organem wykonawczym gminy jest zaś wójt, który wykonuje budżet, kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz.
Dokonywanie przeniesień wydatków pomiędzy działami budżetowymi jest tak naprawdę zmianą budżetu. To z kolei pozostaje prerogatywą organu stanowiącego gminy, czyli rady gminy, co wynika choćby z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Taka koncepcja została potwierdzona m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Łd 1014/13). W orzeczeniu tym podkreślono, że przenoszenie wydatków w podany w zapytaniu sposób nie jest wykonywaniem budżetu, lecz jego zmianą.
W wyroku tym zaakcentowano ponadto, że wójt może dokonywać zmian w budżecie na podstawie art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wprost wskazano, że ograniczenie z art. 257 pkt 3 ma również zastosowanie do wydatków nieprzewidzianych z art. 256 ustawy o finansach publicznych.
Dlatego wójt gminy nie może wydać samodzielnie takiego zarządzenia przenoszącego środki pomiędzy działami budżetu nawet wówczas, gdy chodzi o konieczność zapłaty roszczeń nagłych nieprzewidzianych. Konieczne jest przedłożenie stosownego projektu zmiany uchwały budżetowej do przegłosowania przez radę gminy.
Podpisywanie dokumentów księgowych w razie nieobecności wójta
W przypadku nieplanowanych nieobecności wójta, pojawia się pytanie, czy zastępca wójta może samodzielnie podpisywać dokumenty księgowe. Zgodnie z art. 28g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Zastępca wójta nie dysponuje więc automatycznym, z mocy prawa upoważnieniem do podpisywania dokumentów, w tym dokumentacji księgowej.
Jak trafnie podano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 201/09): „Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przewiduje własnych kompetencji dla zastępcy wójta (burmistrza), lecz zakres jego możliwości działania w imieniu wójta gminy jest określany przez wójta”.
Kluczowe w tym zakresie jest również art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), z którego wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki.
Dlatego z punktu widzenia poruszonej problematyki, zastępca wójta musi uzyskać od wójta gminy specjalne upoważnienie do podpisywania dokumentów księgowych, co wynika z korelacji regulacji prawnych ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym.
Inwentaryzacja gruntów w gminie
W kontekście zbliżającego się końca roku i konieczności przeprowadzenia inwentaryzacji, pojawia się pytanie o możliwość zastosowania metody spisu z natury dla gruntów będących własnością gminy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości, inwentaryzację gruntów przeprowadza się w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami oraz weryfikacji ich realnej wartości.
Jak wynika z ust. 2 art. 26 u.r., inwentaryzacją drogą spisu z natury obejmuje się również znajdujące się w jednostce składniki aktywów, będące własnością innych jednostek, powierzone jej do sprzedaży, przechowania, przetwarzania lub używania, powiadamiając te jednostki o wynikach spisu. Zatem, sugerowane w zapytaniu przeprowadzenie inwentaryzacji gruntów drogą spisu z natury będzie metodą nieprawidłową.
Stanowisko w tej sprawie zawarto m.in. w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt BDF1.4800.21.2016), gdzie wskazano, że: „W zakresie inwentaryzacji gruntów przepisy o rachunkowości nakładają na kierowników jednostek obowiązek porównania danych ewidencji księgowej z odpowiednimi dokumentami oraz dokonania weryfikacji realnej wartości gruntów. Spisanie z natury poszczególnych gruntów nie wyczerpuje tych obowiązków i oznacza przeprowadzenie inwentaryzacji niezgodnie z przepisami.”
Końcowo warto wspomnieć o art. 27 u.r., z którego wynika, że przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować i powiązać z zapisami ksiąg rachunkowych. Sugerowana metoda przeprowadzenie inwentaryzacji gruntów według spisu z natury będzie niewłaściwa. Gmina powinna zastosować metodę porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. W razie zastosowania niewłaściwej metody inwentaryzacji istnieje realne ryzyko poniesienia przez wójta odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Jak nadać uprawnienia w KSeF? Instrukcja krok po kroku
Podstawa prawna:
- Art. 247 ust. 1, art. 256, art. 257 pkt 3, art. 53 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1018).
- Art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 31, art. 26a, art. 28g ust. 1, art. 33 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1309).
- Art. 26 ust. 1-3, art. 27 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 351; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1341).
- Art. 18 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440).
- Rozporządzenie ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1149).
- Rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. poz. 2083).
Wykonanie budżetu JST to złożony proces, a nieprzewidziane wydatki, tytuły wykonawcze i inwentaryzacja wymagają ścisłego przestrzegania przepisów prawa.
tags: #wydatki #nieprzewidziane #ktorych #podstawa #jest #tytul