Wykonalność a prawomocność rozstrzygnięć nadzorczych

Kontrola uchwał przez organy nadzoru dokonywana jest z urzędu, co wiąże się z obowiązkiem przedłożenia uchwały. Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Nie jest tak, że w każdym przypadku przedłożenia uchwały (w tym stanowiącej akt prawa miejscowego) organ nadzoru wszczyna i prowadzi postępowanie nadzorcze. Dzieje się tak jedynie wówczas, gdy po wstępnej weryfikacji uchwały dostrzeże wadliwość aktu, który nie powinien funkcjonować w obrocie prawnym. Działanie wojewody czy regionalnej izby obrachunkowej z urzędu nie oznacza, że zainteresowany podmiot nie może poinformować organu nadzoru o konieczności wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Nie będzie to formalnie wniosek, ale po prostu impuls do rozważania konieczności przyjrzenia się treści uchwały w świetle zarysowanego problemu natury prawnej.

W przypadku kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne obowiązuje tryb skargowy. Sądy administracyjne nie wszczynają postępowań z urzędu. Szczególnego rodzaju wnioskodawcą w sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego może być organ nadzoru, który w ustawowym terminie nie przeprowadził postępowania nadzorczego albo prokurator, który stojąc na straży praworządności także może domagać się kontroli uchwały.

Postępowanie nadzorcze wojewody - przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały

Postępowanie nadzorcze względem uchwał, czy też: postępowanie nieważnościowe, reguluje przede wszystkim art. 91 usg. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nie dzieje się to jednak z mocy prawa (automatycznie). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały albo w toku tego postępowania, może wstrzymać jej wykonanie. Nie dotyczy to uchwał o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest tak, że każda ustalona przez wojewodę wada uchwały stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W doktrynie przyjmuje się, że ugruntowana i jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że co do zasady istotne naruszenie prawa to naruszenie powodujące takie skutki, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wskazuje w tym zakresie na podjęcie uchwały z naruszeniem:

  • przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego);
  • przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał;
  • podstawy prawnej podejmowanych uchwał;
  • przepisów prawa ustrojowego;
  • przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię);
  • przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Przywołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Każde „istotne naruszenie prawa” uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie „istotne naruszenie prawa” nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak pojęcie „sprzeczność z prawem”. Do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 kpa.

Jeżeli postępowanie nadzorcze nie wykazało podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, postępowanie takie umarza się.

Czy organ może sam unieważnić uchwałę?

Czy rada gminy może samodzielnie wyeliminować wskazane przez wojewodę uchybienia jeszcze przed wydaniem niekorzystnego dla gminy rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. stwierdzającego nieważność uchwały w całości bądź w części? Przepisy prawa nie przewidują dla rady gminy prawa do modyfikacji treści uchwały w postaci wyeliminowania jej zapisów ze skutkiem ex tunc, a zatem w postaci stwierdzenia nieważności zapisu. Gdyby tak było, to rada gminy zyskałaby własne kompetencje do oceny prawnej uchwały. Rada gminy może co najwyżej zmienić lub uchylić dany przepis uchwały - ale te działania wywołują jedynie skutki ex nunc. Wątpliwa jest także dopuszczalność prawna zmiany przepisu, który ma zostać uznany za nieważny.

W jednym z rozstrzygnięć nadzorczych wojewoda łódzki wskazał, że rada gminy nie jest uprawniona do stanowienia o zmianie treści uchwały, co do których wypowiedział się wojewoda w ramach posiadanych kompetencji. Niedopuszczalna jest więc sytuacja, że organ podejmujący uchwałę zmienia ją, czy też uchyla poszczególne jej zapisy po stwierdzeniu jej nieważności przez organ nadzoru - nawet jeśli jest to w okresie, w którym nie doszło jeszcze do uprawomocnienia tegoż rozstrzygnięcia nadzorczego. Jedynym prawem, jakie posiada organ uchwałodawczy gminy w tym czasie, jest możliwość skorzystania z uprawnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 usg - to jest zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

Mimo że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest prawomocne, to zgodnie z art. 92 ust. 1 usg powoduje wstrzymanie z mocy prawa wykonanie uchwały rady gminy. Tym samym rada gminy nie jest uprawniona do stanowienia o uchyleniu uchwały, co do bytu której wypowiedział się przewidziany ustawowo inny organ w ramach posiadanych kompetencji. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, że organ wydający zarządzenie uchyla go już po jego skasowaniu nawet jeśli jest to w czasookresie, w którym nie doszło jeszcze do uprawomocnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność tego aktu. Jedynym prawem, jakie posiada organ samorządowy w tym czasookresie, jest możliwość skorzystania z uprawnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 usg, to jest zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

W przypadku kontroli uchwał w procedurze sądowoadministracyjnej w orzecznictwie wskazuje się, że fakt uchylenia zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia sądu możliwości jej oceny merytorycznej. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnego aktu organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został uchwalony.

Postępowanie nadzorcze prowadzone przez RIO

Odrębna regulacja (ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych) odnosi się do uchwał finansowych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o RIO w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

  • procedury uchwalania budżetu i jego zmian;
  • budżetu i jego zmian;
  • zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;
  • zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu...

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w dniu 15 kwietnia 2013 r. rozpoznał sprawę ze skargi Powiatu Kluczborskiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr 3/6/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej. Uchwałą z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr 3/6//2013 Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu orzekła o nieważności uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 27.12.2012r. nr XXVII/205/2012, w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej z powodu naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 72 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Powiat Kluczborski wniósł skargę do tut. Sądu. Uzasadniając wniosek, strona skarżąca podniosła, iż zaskarżone orzeczenie ma bezpośredni wpływ na sytuację ekonomiczną powiatu Kluczborskiego, albowiem ingeruje w jego politykę finansową, uniemożliwiając zaciągnięcie kredytu długoterminowego w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na jego bieżącą działalność.

Przepis art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wyjaśnić należy, iż wskazany powyżej przepis art. 61 § 1 p.p.s.a. nie ma charakteru bezwzględnego. Przepisy szczególne mogą bowiem wprowadzać odmienne uregulowania tej kwestii. Zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze nie wywiera skutku prawnego. Materia, której ono dotyczy, nie ulega zatem żadnym merytorycznym zmianom w okresie tej nieprawomocności. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się bowiem wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności.

Innymi słowy, w przypadku podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności aktu organu powiatu, rozstrzygnięcie to stanie się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności, czyli z momentem rozpoznania przez Sąd skargi wniesionej na ten akt. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 1.10.2010 r. sygn. akt I OSK 1143/10, w pełni podzielanym przez tut. Sąd, "gdy chodzi o rozstrzygnięcia nadzorcze, konstrukcja prawomocności (ostateczności) musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego w sensie włączenia do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, co oznacza, że jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie. Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym. Konstrukcja prawomocności i związanej z nią wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego jawi się jako zasadnicza gwarancja poszanowania zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, bowiem do czasu rozstrzygnięcia sporu przez Sąd lub bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi, rozstrzygnięcie nadzorcze jeszcze nic nie zmienia w obowiązującym stanie prawnym."

Przepis art. 85 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym mówiący o przesłankach prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, daje powiatowi tymczasową ochronę prawną przed skutkami nieprawomocnych a kwestionowanych przez nią ingerencji organu nadzorczego. Nie podważa to oczywiście wywołania skutków prawnych przez prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze z mocą ex tunc. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność określonej uchwały wywołuje skutki jak postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały organu powiatu. Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca skorzystała z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała RIO w Opolu z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr 3/6//2013 nie jest prawomocna, a tym samym nie podlega wykonaniu. Zauważyć także należy, że wstrzymanie wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego byłoby orzeczeniem contra legem, jako że przepis art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu zawiera odrębną regulację prawną w zakresie mocy obowiązującej takiego rozstrzygnięcia, stanowiąc, iż stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Uwzględnienie żądania wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego niweczyłoby skutki przyjętego w ustawie rozwiązania, którego charakter prawny pozwala na zaliczenie go do regulacji bezwzględnie obowiązujących.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.

W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania określa ustawa o p.z.p. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

W przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zarówno zasad, jak i trybu sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., oznacza konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Organ nadzoru wskazuje, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 28 stycznia 2020 r. Tymczasem 16 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2418/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego, na uchwałę Rady Gminy Czosnów z 25 lutego 2019 r. Nr VI/27/2019 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czosnów, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wskazany przepis zawiesza skutki prawne uchylonego aktu lub czynności, a więc wstrzymuje możliwość wykonania aktu lub czynności w ograniczonym czasie - do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Skutkiem wydania wyroku jest to, że zaskarżony akt lub czynność, pozbawione bytu prawnego, przestają wywoływać skutki prawne bez jakiegokolwiek orzeczenia w tym zakresie przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę. Tym samym zaistniał pewien stan tymczasowy, w którym pomimo tego, że uchwała pozostaje w obrocie prawnym, to nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych. Zatem w okresie pomiędzy wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2418/19, tj. od dnia 16 stycznia 2020 r. do czasu uzyskania przez wyrok przymiotu prawomocności, nie wolno wywodzić skutków prawnych, jakie ustawa wiąże z obowiązywaniem studium.

Należy także zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swym wyroku z 16 stycznia 2020 r. stwierdził nieważność uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czosnów, nie wskazując, że do czasu uprawomocnienia się tego wyroku wywołuje ona skutki prawne. Bezspornym jest również fakt, iż wyrok sądu pierwszej instancji jest nieprawomocny, zatem w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie jednoznaczna dyspozycja art. 152 § 1 ustawy p.p.s.a. Oznacza to, że z mocy prawa uchwała w sprawie zmiany studium nie wywołuje skutków prawnych.

Poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru w powyższym zakresie, odnaleźć możemy m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2561/17 stwierdził: "Regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Podobnie bowiem jak w przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., tak w przypadku regulacji z art. 152 § 1 p.p.s.a. przepisy te mają na celu takie ukształtowanie sytuacji prawnej, aby uniknąć sytuacji, w której wykonanie aktu lub czynności administracyjnej, która następnie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, doprowadzi do nieodwracalnych skutków prawnych."

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2019 r, sygn. akt V SA/Wa 342/19: "Prawidłowo również organ odwoławczy zwrócił uwagę na 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołuje one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba, że sąd postanowi inaczej. Zatem z dniem ogłoszenia wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2418/19 nie podlega wykonaniu uchwała Nr VI/27/2019 Rady Gminy Czosnów z 25 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czosnów. Konsekwencją tego stanu dla gminy jest brak podstawy planistycznej do podejmowania uchwał w przedmiocie zatwierdzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w granicach administracyjnych Gminy Czosnów, do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2418/19."

Należy przy tym podkreślić, że stwierdzenie nieważności jakiegokolwiek aktu oznacza jego unieważnienie, czyli pozbawienie go wszelkich skutków prawnych z mocą ex tunc (od wtedy), w sposób deklaratoryjny. Istotą zaś prawomocności wyroku jest jego niezaskarżalność, a jednocześnie jego skuteczność rozumiana jako związanie nie tylko stron i sądu, ale również innych sądów i innych organów państwowych lub też innych osób. Zatem stwierdzenie nieważności uchwały ma charakter nieważności ex tunc, ale ta moc jego działania następuje dopiero z chwilą, gdy orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały stanie się prawomocne. Nie można zatem przyjmować, że już z chwilą stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany studium tj. z dniem 16 stycznia 2020 r. uchwała Rady Gminy Czosnów Nr VI/27/2019 z 25 lutego 2019 r. 0 &P 1�h :p&Mú °‚.

Schemat kontroli uchwał przez organy nadzoru i sądy administracyjne

Innowacje w samorządzie lokalnym | Jason Reynar | TEDxCollingwood

tags: #wykonalnosc #a #prawomocnosc #rozstrzygniec #nadzorczych #proz

Popularne posty: