Wykonalność wyroków sądu uchylających decyzje ZUS jako kluczowy element ochrony praw uczestników systemu ubezpieczeń społecznych
W dniu 25 marca 2025 r. dr Katarzyna Kalata, radczyni prawna i założycielka Kancelarii Kalata, złożyła formalny wniosek legislacyjny w ramach obywatelskiej inicjatywy Sprawdzamy.com. Przedmiotem wniosku jest nowelizacja art. Dlaczego art. 477¹⁴ § 21 kodeksu postępowania cywilnego wymaga zmiany. Zgodnie bowiem z obecnym brzmieniem art. 477¹⁴ § 21 kpc sąd może uchylić decyzję ZUS tylko wtedy, gdy została ona skierowana do ubezpieczonego, dotyczy jednej z trzech kategorii (nałożenia zobowiązania, ustalenia jego wymiaru, obniżenia świadczenia) i jednocześnie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Oznacza to, że sąd nie może uchylić nawet oczywiście wadliwej decyzji, jeśli została skierowana np. do płatnika składek albo dotyczy innego niż ściśle określonego w tym przepisie rodzaju rozstrzygnięcia. Taki stan prawny prowadzi do sytuacji, w których decyzje wydane z pominięciem podstawowych zasad postępowania - bez zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, bez przeprowadzenia dowodów, z przekroczeniem terminów lub z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - nie podlegają kontroli sądowej, tylko dlatego że nie spełniają jednego z trzech warunków określonych w ustawie. W praktyce to luka systemowa, która narusza prawo do sądu, zasadę równości stron i fundamenty państwa prawa.
W bilansie praktyki wskazuje się, że w wielu sprawach ZUS wydaje decyzje z naruszeniem prawa administracyjnego, ale sąd cywilny - związany wąskim brzmieniem art. 477¹⁴ § 21 k.p.c. - nie może tych decyzji uchylić, nawet jeśli są ewidentnie bezprawne. Co istotne, w innych krajach Unii Europejskiej - m.in. w Niemczech i we Francji - decyzje organów rentowych podlegają pełnej kontroli sądów, również pod względem legalności formalnej. W Polsce, w zależności od trybu postępowania (administracyjny lub cywilny), obywatel może mieć dostęp do innych instrumentów ochrony - co rodzi poważne nierówności. Sądy nie mogą uchylać błędnych decyzji ZUS-u.
Przykłady wadliwego działania prawa i ich konsekwencje
W ramach zgłoszenia dr Katarzyna Kalata wskazała dwa drastyczne przypadki, które pokazują, jak obecna konstrukcja przepisów uderza zarówno w przedsiębiorców, jak i w „zwykłych” obywateli. Oto przykłady: Pani Kamila, właścicielka 90% udziałów w spółce z o.o., przez 14 lat opłacała składki ZUS od wysokiej podstawy. Na dwa miesiące przed przejściem na emeryturę otrzymała decyzję, w której ZUS uznał, że „nigdy nie podlegała ubezpieczeniom społecznym” - i zażądał od niej zwrotu wypłaconych zasiłków. Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem procedur: bez udziału strony, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez przesłuchania świadków. Mimo to sąd nie mógł jej uchylić. Pani Anna, 60-letnia krawcowa, po wypadku i utracie pracy założyła jednoosobową działalność gospodarczą z dotacją z urzędu pracy. Przez lata opłacała składki od wyższej podstawy, korzystała z rehabilitacji i zasiłków, była kontrolowana przez ZUS. Po zmianie interpretacji przepisów ZUS uznał, że składki były „zbyt wysokie” i zażądał zwrotu niemal 200 000 zł. W sądzie przedstawiciel ZUS przyznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kpa - ale sąd nie mógł wziąć tego pod uwagę, ponieważ przepisy kpc nie dają możliwości uchylenia decyzji.
Jak wynika z aktualnego orzecznictwa, sąd - mimo oczywistych uchybień - nie uchyla decyzji ZUS-u, bo powołuje się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I UK 238/09, gdzie wskazano, że „w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, pozostanie w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania”. Zatem aktualnie ZUS może łamać przepisy podczas wydawania decyzji, a sądy powszechne tego nie kontrolują.
Proponowana zmiana i jej praktyczne implikacje
Jak zmienić wadliwy przepis? Zmiana proponowana przez dr Katarzynę Kalatę ma przywrócić podstawową równowagę w systemie: każda decyzja ZUS, niezależnie od treści i adresata, jeśli została wydana z rażącym naruszeniem prawa, powinna móc zostać uchylona przez sąd. Jeśli państwo prawa ma mieć jakiekolwiek znaczenie praktyczne, to obywatele i przedsiębiorcy muszą mieć realną możliwość zakwestionowania decyzji instytucji publicznych wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Dziś, w przypadku decyzji wydawanych przez ZUS, nawet gdy organ ewidentnie łamie przepisy, jeśli decyzja nie została skierowana do ubezpieczonego i nie dotyczy jednej z trzech ustawowych kategorii - sąd nie może nic zrobić. To sytuacja absurdalna z punktu widzenia zarówno Konstytucji, jak i zasad sprawiedliwości proceduralnej. W mojej praktyce spotykam się z przypadkami, w których osoby z minimalną emeryturą lub przedsiębiorcy prowadzący firmy rodzinne, stają się ofiarami decyzji ZUS - nie dlatego, że oszukali system, ale dlatego, że instytucja publiczna po latach zmienia interpretację przepisów, nie zawiadamia stron, ignoruje wnioski dowodowe i wydaje decyzje z pominięciem podstawowych zasad postępowania. To są sytuacje, w których sąd powinien mieć narzędzie do przywrócenia elementarnej sprawiedliwości.
Proponowana zmiana została już formalnie zgłoszona na stronie Sprawdzamy.com. Zgłoszenie zawiera pełną analizę prawną, propozycję brzmienia przepisu, ocenę skutków regulacji oraz konkretne przykłady z praktyki sądowej. To głos w imieniu tysięcy obywateli, którzy oczekują, że prawo będzie nie tylko tworzone, ale i egzekwowane w duchu sprawiedliwości. Jeśli prawo ma być tarczą, a nie pułapką - ta zmiana jest konieczna. Chodzi m.in. o wadliwe decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane na nieistniejące podmioty. Sprawy trafiają do sądów powszechnych, a te mogą jedynie zmienić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy. Nie mogą natomiast jej uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania, jeśli decyzja dotyczy płatnika składek.
Co zmieni nowelizacja i jakie będą skutki
Proponowana nowelizacja art. 477[14] § 2 k.p.c. przewiduje, że sąd I instancji będzie mógł uchylić decyzję ZUS i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jeśli stwierdzi rażące naruszenie przepisów postępowania lub konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Możliwość wydania przez sąd pierwszej instancji orzeczenia kasatoryjnego ma mieć charakter fakultatywny, co powinno pozwolić na zachowanie swobody w zakresie zasadności wykorzystania tej instytucji prawnej. W praktyce oznacza to rozszerzenie możliwości skierowania sprawy do ponownego rozpoznania w odniesieniu do praktycznie wszystkich decyzji ZUS (oprócz tych dotyczących świadczeń), w których dostrzeżono istotne nieprawidłowości. W praktyce znaczenie nowych regulacji ujawni się dopiero w konkretnych sprawach. Wiele zależeć będzie od tego, czy sędziowie sądów powszechnych będą chcieli w praktyce korzystać z nowych instrumentów przewidzianych w przepisach oraz od tego, czy będzie im zależało na zrewidowaniu dotychczasowych przyzwyczajeń do „wybaczania” niektórych uchybień procesowych organu.
Na skutek obszernej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania cywilnego doszło również do zmiany przepisów odnoszących się do postępowania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Od 7 listopada 2019 roku możliwe jest uchylenie decyzji ZUS przez sąd I instancji. W poniższym artykule przeanalizujemy, jak obecnie wygląda stan prawny w tym zakresie. Dotychczasowe brzmienie przepisów: do dnia zmiany przepisów sąd rozpatrujący odwołanie od decyzji ZUS-u mógł rozpatrywać sprawę jedynie pod względem merytorycznym. Oznaczało to, że w toku postępowania sądowego sędziowie nie odnosili się do kwestii formalnych związanych z ustaleniem konkretnych faktów czy sposobem gromadzenia dowodów. Zasadniczo sądy w ogóle nie odnosiły się do naruszeń postępowania formalnego polegających na uchybieniach ZUS-u w samej procedurze administracyjnej.
Nowelizacja w 2019 r. umożliwiła uchylenie decyzji ZUS przez sąd, wprowadzając wówczas możliwość kasowania decyzji lub przekazywania spraw do ponownego rozpoznania - co oznaczało znacznie większą kontrolę nad prawidłowością prowadzonych postępowań. Przegląd regulacji wskazuje, że obecnie sąd może oddalić odwołanie, uwzględnić odwołanie i zmienić decyzję w całości lub w części, lub uchylić decyzję i przekazać ją do ponownego rozpoznania. Przesłanką przekazania do ponownego rozpoznania jest pojawienie się okoliczności rażącego naruszenia przepisów formalnych dotyczących postępowania administracyjnego przed organem rentowym.
Właściwość sądów i procedury
Należy przypomnieć treść przepisów odnoszących się do właściwości sądowej. Zgodnie z art. 4778 kpc do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Natomiast do właściwości sądów rejonowych należą sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński oraz pogrzebowy; świadczenie rehabilitacyjne; odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy rolniczej, wypadku w drodze do pracy lub z pracy, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, wypadku lub choroby zawodowej pozostającej w związku z czynną służbą wojskową, a także inne wymienione przypadki. Sądem właściwym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest zarówno sąd okręgowy, jak i sąd rejonowy. Postępowanie uproszczone w sprawach ZUS: odwołanie wnosi się na piśmie, a organ rentowy przekazuje odwołanie wraz z aktami do sądu. W wyniku nowelizacji część spraw z odwołań od decyzji ZUS-u będzie rozpatrywana w postępowaniu uproszczonym, dotyczy to odwołań, którymi zajmuje się sąd rejonowy.
Inne ważne regulacje dotyczące odwołania od decyzji ZUS-u
Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego zawierają zbiór regulacji odnoszących się do odwołania od decyzji ZUS-u składanego do sądu. Art. 47710 kpc określa elementy odwołania oraz podpis ubezpieczonego. Art. 47712 kpc zakazuje zawarcia ugody ani poddania sporu pod rozstrzygnięcie sądu polubownego. Z kolei art. 47713 kpc reguluje sytuacje, gdy organ rentowy dokonuje zmiany zaskarżonej decyzji przed rozstrzygnięciem - co powoduje umorzenie postępowania w całości lub części, bez wpływu na bieg sprawy. Przegląd przepisów i orzecznictwa potwierdza, że obecnie obowiązuje zasada, iż odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych jest zasadniczo właściwym trybem odwoławczym, z pewnymi wyjątkami lex specialis wynikającymi z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Znaczenie dla obywateli i przedsiębiorców
Nowelizacja ma na celu przywrócenie równowagi między administracją a obywatelami poprzez umożliwienie sądom uchylania decyzji ZUS w sytuacjach rażących naruszeń przepisów proceduralnych. Dzięki temu obywatele i przedsiębiorcy uzyskają realne narzędzia ochrony przed bezprawnym działaniem organów publicznych. W praktyce oznacza to zwiększenie odpowiedzialności organów rentowych za prawidłowe prowadzenie postępowań i zapewnienie, że decyzje, które wywołują skutki finansowe i życiowe, będą poddane pełnej kontroli sądu.
Proponowana zmiana została już formalnie zgłoszona na stronie Sprawdzamy.com. Zgłoszenie zawiera pełną analizę prawną, propozycję brzmienia przepisu, ocenę skutków regulacji oraz konkretne przykłady z praktyki sądowej. To głos w imieniu tysięcy obywateli, którzy oczekują, że prawo będzie nie tylko tworzone, ale i egzekwowane w duchu sprawiedliwości.
Podsumowanie kontekstu legislacyjnego
Projekt wskazuje, że Sąd I instancji będzie mógł uchylić decyzję ZUS oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, co rozszerza dotychczasowe możliwości sądowe w zakresie kontrolowania decyzji organów rentowych. Zmiana dotyczy praktyk proceduralnych i ma mieć realny wpływ na ocenę zgodności decyzji z prawem, a także na doprecyzowanie procedur dowodowych w postępowaniach przed ZUS. Przypomnienie: linki w tekście mogą odsyłać do dokumentów w programie LEX, dostęp do treści wymaga logowania i licencji.
Prawo/Prawnik/Sąd uchyli decyzję ZUS. Czy to na pewno deregulacja? Zdaniem autorów projektu nowelizacja ma na celu wzmocnienie roli sądów w ochronie praw obywateli. Sąd ubezpieczeń społecznych będzie mógł uchylić decyzję ZUS w większej liczbie przypadków, co ma przyspieszyć ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. To okrojona wersja jednego z postulatów deregulacyjnych. Sąd I instancji zyska narzędzie do korekty błędów procedur, a jednocześnie projekt ma na celu skrócenie czasu postępowań w niektórych kategoriach spraw ZUS.
Jak opracować SZBI? 8 kroków do zgodności z ustawą o KSC. Webinar dla podmiotów ważnych i kluczowych
tags: #wykonalnosc #wyrokow #uchylajacych #decyzje #zus